治安行政处罚即治安管理处罚，是对扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的行为，由公安机关依法对违法行为人作出的行政处罚。当事人对处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。广饶县人民法院对2009年以来审理的不服治安行政处罚案件进行了统计，分析了治安行政执法中存在的问题，就提高治安行政执法水平提出了建议。

　　一、案件特点

　　2009年至2014年7月，广饶县人民法院共受理并审结治案行政处罚案件41件38人（其中徐某某一人起诉3件、侯某某一人起诉2件），处罚结果全部为行政拘留。案件主要呈现以下特点：

　　1.原告多为男性，且中年人居多。41名原告中，男性26件26人、女性15件12人。30岁以下的，女性1人；31至40岁的，男性8人、女性9人；41至50岁的，男性8人、女性2人；51至60岁的，男性8人；61岁以上的，男性2人。

　　2.指定管辖案件居多。41案被告中，东营市公安局东营分局6件，东营市公安局河口分局23件，广饶县公安局7件，利津县公安局5件。广饶县公安局为被告的7件系由本院审查立案，其中4件提请中级法院指定其他法院管辖；其余34件均由中级法院指定本院审理。

　　3.委托代理人参加诉讼居多。41案中，原告委托代理人的共27案52人，其中2案委托律师2名、1案委托律师1名、1案委托法律工作者1名、23案委托律师和公民各1名。除3案立案审查后即报请中级法院指定管辖，被告尚未委托代理人外，其余38案被告共委托代理人73人，其中32案由被告的2名工作人员作为代理人、4案由1名律师和1名工作人员作为代理人、1案由1名工作人员作为代理人。

　　4.经过两次庭审结案的居多。除3案立案审查后即报请中级法院指定管辖外，其余均经开庭审理。其中，通过一次庭审结案的15件，包括判决7件、原告主动撤诉7件、移送1件；经过2次庭审结案的23件，全部为判决结案。

　　5.行政机关败诉的居多。判决的30案中，原告即行政相对人胜诉20件，被告即行政机关胜诉10件。其中判决撤销被诉具体行政行为3件，确认被诉具体行政行为违法2件，变更被诉具体行政行为15件，维持被诉具体行政行为8件，驳回原告诉讼请求2件。

　　6.审理时间较长的居多。30天内结案的9件，其中原告主动撤诉6件、移送3件。31至60天内结案的4件，其中判决2件、原告主动撤诉1件、移送1件。61至90天内结案的28件，全部为判决结案。

　　7.被处罚人提起诉讼的居多。40案系被处罚人作为原告提起行政诉讼，认为被诉行政处罚决定违法要求予以撤销；1案系由被害人作为原告提起诉讼，认为公安机关对被处罚人处罚过轻，要求撤销被诉处罚决定并对被处罚人从重处罚。

　　8.判决多、上诉多、维持原判多。判决结案的30件，占结案总数的73.17%。上诉28件，占判决总数的93.33%。原告即行政相对人上诉的25件，二审全部判决驳回上诉、维持原判；原、被告均上诉的3件，系原告同时提起国家赔偿的案件，其中2件二审判决驳回上诉、维持原判，另1件因公安机关在二审期间提供新证据证明原告被羁押的时间与一审认定不一致而被改判。

　　二、治安行政执法中存在的问题及成因

　　通过对30起以判决方式结案案件的分析，发现公安机关在行政处罚过程中存在以下问题：

　　1.证据不足。被告在履行行政管理职责时，应当对案情认真进行核实，在查明案件事实的基础上，依法作出具体行政行为。公安机关因被诉行政处罚决定认定事实的证据不足而败诉的4件，其中判决撤销被诉决定的3件、判决确认被诉决定违法的1件。

　　例1、徐某某案。原告徐某某于2013年8月7日、8日到中南海周边地区非正常上访，两次被北京公安机关训诫。同年8月12日，被告利津县公安局根据北京公安机关对原告的训诫书认定原告的行为构成扰乱公共场所秩序，作出对其拘留十日的行政处罚决定。诉讼过程中查明，训诫书所载内容只能证明原告非法上访被训诫，而不能证明原告有扰乱公共场所秩序的行为，因被诉行政处罚决定证据不足，法院依法判决予以撤销。

　　2.适用法律错误。因被诉行政处罚决定适用法律错误而被判决变更15件，确认违法1件。

　　例2、牛某某案。2012年5月19日，被告利津县公安局接到匿名报警，称牛某某等人到利津县某工地上阻碍正常施工，被告经调查取证，认定原告的行为构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项作出对牛某某拘留四日的行政处罚决定。原告不服提起诉讼后，被告主动撤销了被诉行政处罚决定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱单位秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。被告根据上述规定，对原告处以行政拘留四日，属适用法律错误，故被诉具体行政行为违法，应予撤销；但原告提起诉讼后，被告已自行撤销了被诉决定，因原告不撤诉，法院依法判决确认被诉具体行政行为违法。

　　3.认定事实不准确、不全面。

　　例3、赵某某案。2013年4月5日上午，第三人赵某乙因家庭琐事用斧子、木棍将其叔叔赵某甲价值1100余元的财产损坏。广饶县公安局于4月26日依法作出对第三人行政拘留七日的处罚决定。原告认为处罚过轻，且公安机关认定第三人手持斧子、大锤、木棍三样作案工具及报警时间与事实不符，提起诉讼，要求撤销被诉决定，并对第三人从重处罚。经审理查明，被诉处罚决定证据确凿、适用法律正确、程序合法。被告认定的报案时间、作案工具与事实不尽一致，但并不影响对赵某乙治安行政处罚的定性和裁量幅度，不足以导致撤销被诉具体行政行为。据此，依法判决驳回原告赵某甲的诉讼请求。

　　4.程序不完备。有的存在内部行政程序时间顺序混乱，有的传唤当事人后未按规定将传唤的原因和处所通知被传唤人家属，有的超过法定的办案期限，等等。

　　例4、刘某某案。2012年5月19日，被告利津县公安局接到报警，称刘某某等人阻碍工地正常施工。被告于同年5月31日立案，后经过调查取证，认定刘某某的行为构成扰乱单位秩序。同年8月26日，被告作出对刘某某拘留五日的行政处罚决定。原告不服，提起行政诉讼。经审理认为，被诉行为认定事实清楚、适用法律正确。被告受案后，履行了调查取政、行政处罚告知、作出处罚决定并送达等程序。被告从立案受理到作出被诉行政处罚决定的时间已超出《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定的公安机关办理治安案件的期限，且现有证据不能证实被告对原告传唤时已通知其家属，均属程序瑕疵，但该瑕疵不足以导致撤销被诉行政处罚决定。故依法判决驳回原告刘爱臣的诉讼请求。

　　存在上述问题的原因，主要是有的民警对依法行政的重要性认识不足，工作缺乏主动性，责任不到位，作风不严谨；有的民警业务素质不高，缺乏应有的法律、业务知识，在事实认定和法律适用上把握不准；有的民警存在重实体轻程序的现象，操作流程过于简单，导致程序混乱；行政执法监督机制不健全，导致对违法行政行为不能及时发现和纠正，等等。

　　三、提高治安行政执法水平的建议

　　1.提升队伍素质，增强依法行政能力。高素质的民警队伍，是公安机关依法行政的基础。要加强政治思想教育，培养依法行政理念，牢固树立政治意识、大局意识、责任意识，确保行政执法工作沿着正确的政治方向运行。要着力加强业务知识学习，通过教育培训、旁听庭审、败诉案件研讨等多种方式，及时学习新颁布的法律法规及上级公安机关的执法规定，全面掌握履行岗位职责所需要的知识，不断提升行政执法能力和水平，增强证据意识、程序意识、效率意识，规范执法行为，严格依法办案，确保作出的每一个具体行政行为都能做到证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，以有效保护行政相对人的合法权益、维护公安机关和人民警察的良好形象。

　　2.加强法律宣传，营造良好法治环境。执法环境的优劣，不同程度地影响着公安机关的执法水平。随着我国普法依法治理规划的深入推进，公民特别是行政机关及其工作人员法制意识不断增强，法治社会建设取得了长足进展。但毋庸置疑，当前，“长官”意志、“政府”行为及违法公民妨碍执法等现象时有发生，影响了公安机关依法行政。因此，要按照党的十八大提出的“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”的要求，进一步加大法律宣传力度，增强法制意识，提高法律素养，形成学法、用法、守法、护法的良好风气，坚决排除对执法活动的非法干预，为公安机关依法行政创造良好的社会环境。

　　3.加大监督力度，确保严格公正执法。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。建立外部监督机制，主动邀请人大代表、政协委员和人民群众对执法工作进行监督，通过外部监督促进规范执法行为，提高执法质量。建立全方位的内部监督体系，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。既要发挥法制部门的监督作用，又要发挥纪检监察部门的监督职能，形成内部执法监督分工负责、相互配合的监督机制。严格执行错案责任追究制，明确责任主体、量化责任目标、细化责任追究，层层签订责任书，明确执法监督责任制，把执法责任落实到每名民警、每个案件的每个环节，使执法民警自觉养成良好的执法意识，不断提升依法行政能力和水平。