近年来，利津县人民法院受理的被执行人为村委会的案件明显增多，自2009年至2013年，共受理各类执行案件2192件，其中被执行人为村委会的案件155件，占执行案件受案总数的7.07%。由于该类案件涉及历史性、政策性、社会性等多种复杂因素，而且群众比较敏感，执行难度较大，容易引起群体上访等影响社会稳定和新农村建设的一系列问题。本文对这些案件进行了专题统计分析，以期对今后被执行人为村委会的案件执行有所裨益。

　　一、案件执行情况考察

　　（一）案件数量考察

　　2009年至2013年，利津县法院共受理执行案件2192件，其中被执行人为村委会的案件155件。案件年度分布情况详见表一。

　　表一  被执行人为村委会案件年度分布表（单位：件、%）

年度	执行收案总数	被执行人为村委会案件数	占收案总数的比例
2009年	528	30	5.68%
2010年	377	19	5.04%
2011年	367	39	10.35%
2012年	490	29	5.92%
2013年	430	38	8.84%
合计	2192	155	7.07%

　　（二）案件类型考察

　　从案件类型上看，民间借贷纠纷和建设工程施工合同欠款纠纷分别为53件和45件，占该部分案件总数的63.23%；土地承包纠纷案件12件，占7.42%；行政给付和土地补偿纠纷、饮食服务合同纠纷为13件，均占8.39%；劳务费纠纷15件，占9.68%；人身、财产损害赔偿纠纷6件，占3.87%；其他诸如买卖合同、承揽合同纠纷等11件，占7.10%（图一）。

　　

　　图一  被执行人为村委会案件类型示意

　　（三）案件执行情况考察

　　从案件执行情况来看，实际执行的案件占收案数的57％，其中：自动履行10件，占6.45%；强制执行47件，占30.32%；执行和解42件，占27.10%；裁定执行终结33件，占21.29%；其他12件，占7.74%；未结（包括裁定中止和执行和解未履行完毕的）11件，占7.10%（图二）。

　　二、案件特点分析

　　经过对以上案件数量、案件类型及执行情况进行考察，可以分析出该类案件具有以下特点：

　　（一）从案件数量看，无论从案件绝对值还是该类案件所占执行案件收案总数的比例来看都呈逐年攀升的趋势。

　　（二）从案件类型看，借款合同纠纷案件、建设工程施工合同纠纷案件共计98件,占了63.23%。值得注意的是，2009年以来有关土地承包合同纠纷逐年减少的同时，建设工程施工合同纠纷、农业行政给付案件、人身、财产损害赔偿纠纷、劳务费纠纷案件有增多的趋势，而这几类案件涉及到工程款、农民工工资、损害赔偿款等社会弱势群体权益，成为涉诉信访和上访的多发区。

　　（三）从执行情况看，自动履行率较低，执行和解和强制执行是该类案件的主要结案方式。未执结和部分未执结案件达到7.10%，已成为影响该院执行成效的一大瓶颈。

　　三、村委会债务形成原因分析

　　（一）兴办“实事”工程，负债增多

　　政府部门对农村基础设施建设提出若干达标工程，但却没有投入或很少投入，事权与财权不对等，致使村级组织超过自身的承受能力兴办“实事工程”，增加了村级支出，造成负债。在所办的“实事”中，有一部分得到了老百姓的拥护和认同，比如修建学校和村级公路等，农民得到了实惠，但也有一些政绩工程，形象工程，有时缺乏科学的预算和严格的监督管理，使村级债务大幅上升，大大超过了自身的偿还能力。此类案件占被执行人为村委会为被执行人的案件的32.26%。

　　（二）财务管理松懈，乱支滥用问题突出

　　在实行村账镇代理制度之前，部分村不按照财务制度的规定来管理村级的财务和资金，乱发补贴，乱支费用，公款吃喝等，也是造成村级巨额债务、特别是资不抵债的一个重要原因。借款计复息、利滚利，把欠村干部的报酬等应付款、往来款当作借贷款从而计息，乱用村内义务工，又不记入“两工”使用登记簿，重复记账、记假账，村财务管理混乱、松懈。

　　（三）村委会发展能力较弱，无暇顾及化解债务

　　村委会受自身基础、资源、条件等因素限制，发展能力较弱，税费改革前尚有“村提留”收入可供调配，改革后有限的财政转移支付只能维持村级组织的基本运转，当年收支都难以平衡，化解债务更是无暇顾及。

　　（四）村委会债务形成原因多样，对执行依据多有异议

　　近年来，因村委会为他人提供担保形成担保之债，或因村委会的日常管理活动造成人身或财产损害形成损害赔偿之债，或因村办企业因这样那样的原因而倒闭形成债务。该类债务经法院裁判后，对裁判结果村委会多有异议，但却未采取任何救济措施，并且以此作为拒不履行的抗辩理由。

　　四、执行障碍分析

　　被执行人为村委会的案件执行难的原因涉及方方面面，可概括总结为主、客观两方面的内容。

　　（一）主观方面

　　1.村委会成员的法律意识普遍淡薄。首先，村委会成员不能正确对待执行工作。有的村委会逃避执行，执行人员送达法律文书时拒绝签收，即使签收也不按时到庭；或一再以村委会经济困难等借口推脱执行，不愿拿出实际的履行方案。其次，有的村委会换届后，以“新官不理旧帐”为由拒绝履行义务。再次，村“两委”之间相互推诿。村主任虽然是法律意义上的村委会的法定代表人，但村委会的实际决策权客观上仍在村支部书记手中，故村主任常常以自己说了不算为由，要求法院找村支部书记，而后者则常以自己不是法定代表人为由不予配合。第四，村委会主任多为县、区人大代表，执行过程中对其采取强制措施时，其往往以代表证作为挡箭牌。

　　2.法院执行人员自身认识不清，经验不足。具体表现在：一是对村委会的职能特点认识不清，不能充分了解其身份特征，要么过分顾虑其权能作用，害怕行政干预，有消极畏难情绪；要么将其视为单纯的民事主体，执行观念“理想化”，方法简单，致使执行中产生新的矛盾，执行效果不好。二是不能正确处理法院与村委会的关系，一种观念认为法院工作离不开村委会的支持，执行中一味迁就，最终损害了法院和村委会的形象；另一种观念是职权主义思想严重，忽视社情、民情，情绪急躁，莽撞执行，使法院同村委会关系对立、僵化，增加自身工作阻力。

　　（二）客观方面

　　一是村民委员会可供执行的财产难以查找。现实中许多村委会在多头开户、公款私存，法院很难查清村委会履行能力的大小，村委会的固有财产一般是土地、山林等自然资源则是所在村民耐以生存的生活资料，一些必要的办公用品是村委会维持正常运转办公设施，这些财产法院又不宜执行。

　　二是村委会确无履行能力。随着改革开放后农村联产承包责任制的推行，使固守在土地上的绝大多数农民逐渐富裕起来的同时，也使不少地方的村集体经济从过去占绝对比重，到现在的逐年萎缩，同时由于部分农村地区经济欠发达，有些地方村集体既无企业也无副业，无任何收入来源，村级收入没有保障，形成了有心偿还无力履行的局面。而近两年由于政府为保护农民的承包利益，禁止村委频繁发包土地，使得一些村集体经济举步维艰，连正常运转都难以应付，更无从谈起对外偿付债务。

　　三是遭遇外界干预颇多。有时相关部门会出面说情，强调村委会困难，基层组织难以管理，贫困村建立“两委”班子不容易等等众多说法，有的村委会回避问题并将难题上交，以上级规定来对抗法院执行，让法院找其有关上级领导，某些政府部门及领导向法院说情及“协调”也不在少数。此外，还有的村委干部以辞职不干相要挟，严重影响了法院的正常执行工作。

　　四是上访问题突出，执行工作信访压力较大。村委会作为农村基层政权机关和基层自治性组织，与群众的联系非常密切，其欠债的原因有些与群众利益密切相关，如因为建学校、修路等公益事业而借债，群众能从中得到实惠，集体意识很强。如果对村委会强制执行，极易引发群众不满，再加上个别人的不当引导，会出现聚众阻碍执行，甚至群体上访，给执行工作带来很大障碍。

　　五、涉村民委员会案件“执行难”破解思路

　　村民委员会未被执行人的案件难执行已成为不争的事实。此类案件多具有政策性强、涉及面广、难度较大的特点，因此需要从体制、经济、法律等多方面综合考虑，多管齐下采取措施。

　　（一）法院方面

　　一是更新执行理念，坚持社会正义。要坚持社会正义优先的原则，穷尽法定职责，千方百计克服一切困扰，坚定走完执行程序每一步，同时增加执行工作透明度，使公正与效率在执行的每个环节都得到有效体现。

　　二是创新执行方法，讲究执行艺术。（1）以资抵债。把被执行人长期闲置无用的资产如冷库、厂房等抵顶给申请人，由其盘活后收取效益。（2）活化土地承包方式。动员被执行人如村委会拿出部分余留地，承包给申请执行人，以应上交的承包金抵顶被欠款，或者原已有土地承包合同的，由双方协议延长土地承包期，以延长年限内的应交承包金抵顶被欠款。（3）发挥经管站作用。由掌握着村委会收支及账目往来的镇政府经管站来落实被执行款项，或做出还款计划，或一次性扣划，或按比例部分扣划，逐年兑付。（4）执行和解。在暂无执行能力的情况下，由债务人做出还款计划，既避免矛盾激化又使欠款得以逐步偿还。

　　三是穷尽执行措施，加大执行力度。在强化教育履行、争取多方支持的基础上，执行工作要周密部署。根据案情和村委会的经济状况，用足用好法律赋予的各种强制措施。针对农村现有逃避执行的各种手法，采取相应的策略寻找执行突破口。探索采取审计调查的方法强制执行。经审计机构审计后，被执行人确无履行能力的，向申请人核发债权凭证；有履行能力的依法采取强制措施。对于审计中发现被执行人有违法违纪现象的，建议有关机关查处。对于暴力抗拒人民法院正常执行工作的不法人员，要采取果断措施坚决予以严惩。

　　四是争取多方支持，改善执行环境。努力争取地方党委、人大对法院执行工作全方位支持，积极与政府尤其是乡镇党委政府沟通、协调。向乡镇党委政府通报村委会作为被执行人的情况，采取强制措施前向其通报有关执行预案，以取得多方支持和配合，最大限度地改善执行工作的外部环境。

　　（二）村委会方面

　　一是做好债权债务核实排查，优化资金支出结构。积极配合清欠小组工作，做好债务的排查、登记等工作，厘清债权债务的真实状况。严格按照政策规定，精简村干部人数，合理控制办公经费支出，压缩非生产性开支，优化村级集体资金支出结构，以便节支还债。

　　二是不断增强集体经济实力。村级组织可通过承包、租赁、入股和招商引资等形式增加集体收入，增强集体经济实力，提高化解债权债务的能力，降低债务发生的机率。在发展集体经济过程中，杜绝以村集体名义或以村集体资金为主兴办集体企业。

　　三是建立健全民主决策机制。严格规范村级组织的举债行为和举债程序，村级对外举债，无论是什么性质，都必须经村民会议或村民代表会议讨论通过。

　　四是建立健全财务管理制度。结合实际制定规范的财务制度，明确责任职责，努力使村级财务收支更加公开、透明，更趋合理。

　　五是正确认识和对待法院执行工作，积极协调配合，坚决避免组织村民妨碍执行工作甚至上访事件的发生。

　　（三）政府方面

　　一是全面清查核实债权债务，制定化解措施。建立化解工作的长效机制，建立县、乡主要领导为负责人的清欠还债小组，明确专人负责此项工作，农业、财政、税务、审计等有关部门紧密配合，协调联动，集中人力、财力切实抓好村级清欠还债工作。从当地实际出发，制定切实可行的清查方案，认真搞好村级债权债务的全面清查核实工作。对核实后的村级债权债务，制定化解村级债务方案，积极稳妥处理，分期分批，逐步化解。

　　二是健全机制，规范管理，防止新增债务。各级政府和有关部门要结合实际发展村公益事业，量力而行，不能下硬指标和搞“钓鱼工程”，防止发生新债。改革现行的村级财务管理体制，积极推行村帐乡管制度，并逐步向财务结算中心过渡。在坚持村级资金所有权、使用权和受益权不变的前提下，切实规范村级财务管理。

　　三是政策倾斜，政府扶持，千方百计增加农村收入。在保证村组织的正常运转的前提下，该由市镇两级承担的事务不能转嫁到村，以免村级经费超支。切实加大财政转移支付力度，确保村组织的正常运转。认真执行农村“一事一议”筹资筹劳的相关政策，努力为村级债务化解提供条件。指导各村充分依托当地地缘优势、资源优势和农业产业结构调整的优势，切实加强对集体土地、资产的有效管理，拓宽集体增收渠道。

　　四是积极支持，加强监督，为法院执行营造良好环境。加大对法院执行工作的理解支持，避免行政干预。组织村委会负责人进行专题教育，要求其配合法院执行工作。建立奖惩机制，对妨碍法院执行的村干部进行相应惩治，对工作积极的予以奖励。

　　（四）法律方面

　　一是完善《村民自治法》等农业法规，加大对村级干部民主监督管理的力度，预防村干部权力的无限延伸。

　　二是加大执法宣传力度，使干部学法懂法守法，减少债务发生的因素，积极配合法院执行工作。

　　三是及时总结执行工作经验教训，借鉴国外先进的执法理念和制度，整合和完善执行法律规则，尽快出台《中华人民共和国强制执行法》，对执行的体制、机制、程序、措施、权限、义务和责任追究等方面作出科学的规定，保障执行工作步入良性循环的轨道，进一步维护国家法律统一和尊严，维护当事人合法权益，维护政府良好的法治和诚信形象。