【要点提示】

　　规划管理部门根据城市管理行政执法部门的需求对涉案建筑是否违法进行认定并予以答复，是城管部门作出处罚的事实根据，虽表现形式是行政机关之间的内部答复，但对外部相对人的权利义务产生了实质影响的，具有独立的可诉性。

　　【案情】

　　原告：綦会来。

　　被告：利津经济开发区管理委员会。

　　利津县城市管理行政执法局（以下简称利津县城管局）在巡查中发现，原告綦会来在位于利津经济开发区管理委员会（以下简称利津开发区管委会）管辖范围内的大庄村东北角、利八路西延路北侧建设有平房、东屋及西厂房，遂于2013年5月7日向被告利津开发区管委会发出询问函，征询原告所建房屋是否位于城市规划区内，是否取得建设工程规划许可证。被告利津开发区管委会当日向利津县城管局作出《违法建设规划影响认定书》，认定原告綦会来在未取得建设工程规划许可证不符合利津县城市总体规划的情形下的建设行为违法，其建筑属违章建筑，且对周边影响较大，应当无条件拆除。利津县城管局依据被告作出的《违法建设规划影响认定书》及其他相关证据对原告作出了限期拆除的行政处罚决定。于是，原告綦会来以利津县城管局为被告提起诉讼要求撤销其作出的行政处罚，同时，以利津开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》错误为由，提起诉讼要求撤销利津开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》。

　　【审判】

　　利津县人民法院认为，被告利津开发区系经山东省人民政府批准设立的省级经济技术开发区，按照《山东省省级经济开发区管理暂行办法》之规定以及利津县人民政府的授权，被告利津开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理的行政职权。被告利津开发区管委会应利津县城管局的询问，作出《违法建设规划影响认定书》，实质上是对原告所建房屋是否违法的性质进行认定，该认定是城管部门作出限期拆除行政处罚的事实依据，对原告綦会来的权利义务产生实际影响，故对被告利津开发区管委会称该答复不具有可诉性的答辩意见不予采纳。被告作出违法建设规划认定属于行政确认行为，而利津县城管局作出限期拆除决定属于行政处罚行为，两者行政主体不同，行政行为的性质不同，所依据的事实及程序不同，故原告提起本案诉讼不违反一事不再理的诉讼原则。被告利津开发区管委会在没有进行调查询问的情况下即作出原告的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合利津县城市总体规划，该建筑属违章建筑的认定，系证据不足，应予以撤销。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告山东利津经济开发区管理委员会于2013年5月7日作出的《违法建设规划影响认定书》。

　　【评析】

　　本案利津开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》是应利津县城管局的询问作出的，表现形式是行政机关之间的内部答复。案件审理过程中，针对被告作出的违法建设规划影响认定是否具有独立可诉性，存在两种意见。

　　一种意见认为，本案涉及的《违法建设规划影响认定书》系利津开发区管委会根据利津县城管局的询问函所作回复，答复对象是县城管局，是行政部门间工作配合的内部往来文件，该意见仅是利津县城管局作出行政处罚的证据，不具有独立可诉性，且原告已就利津县城管局作出的行政处罚提起诉讼，应驳回原告的起诉。

　　第二种意见认为，根据有关规定和授权，利津开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理的行政职权，应利津县城管局询问所作的《违法建设规划影响认定书》实质上是对原告所建房屋是否违法的性质进行了认定，具有行政确认的法律属性，对原告的权利义务产生了实质影响，应具有独立可诉性。

　　笔者同意第二种意见，主要理由如下：

　　一、被告作出违法建设规划影响认定的行为具有相对独立性

　　根据山东省人民政府法制办公室《关于在利津县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，利津县城管局集中行使有关城市管理行政处罚权。一般而言，完整的行政处罚权可分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权，通常这三种权能分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，由享有行政处罚权的一个行政机关统一行使，各项权能不具有独立性，当事人不能针对行政处罚的阶段性行为单独提起诉讼。利津县城管局对原告綦会来作出行政处罚的权力属于行政处罚权，自然可以分解为上述三种权能。在城市管理行政处罚权相对集中的背景下城市管理行政处罚权集中由利津县城管局行使，但不能就此推定相应领域所包含的事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权均必然由城管局行使。按照《山东省省级经济开发区管理暂行办法》的规定以及利津县人民政府的授权，开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权，基于此授权，利津县城管局在巡查中发现开发区管辖范围内原告所建设房屋涉嫌违法时，没有直接对原告所建房屋的性质进行认定，而向利津开发区管委会发出询问函，征询原告所建房屋是否位于城市规划区内、是否取得建设工程规划许可证，且利津开发区管委会依据职权作出《违法建设规划影响认定书》向利津县城管局进行了回复。两机关之间的询问与答复体现了其履职行为的分工协作。利津开发区管委会作出《违法建设规划影响认定书》实质上是依职权启动独立的违法行为认定程序，且该认定成为利津县城管局作出限期拆除的行政处罚决定的基础事实依据。该认定与行政处罚两者相比行政主体不同，行政行为的性质不同，所依据的事实及程序不同。故在此情形下实施的违法行为认定权具有独立的法律意义，原告提起本案诉讼不违反一事不再理的诉讼原则。

　　二、被告作出的违法建设规划影响认定对外部相对人綦会来的权利义务产生了实质性影响

　　所谓对当事人的权利义务产生实质性影响，是指行政行为为当事人设定了新的义务，让当事人承受新的负担。实质性是指该行政行为设置的义务必须直接对当事人产生约束力。利津开发区管委会作出的违法建设规划影响认定虽然从形式上看是应利津县城管局询问作出的内部复函，不是直接针对原告作出的，但其约束力已不仅限于被答复人，而是对原告的权利义务产生了实质性影响。其一，根据有关规定和授权，利津开发区管委会在其管辖范围内具有规划管理工作的行政职权，其依职权作出的《违法建设规划影响认定书》具有法律效力。其二，其作出的认定书直接为原告课以义务，确认原告所建房屋属于违章建筑。尽管认定之前利津县城管局对原告所建房屋已立案调查，但原告房屋的性质在法律上并无定论。而该认定明确认定原告的建设行为未取得建设工程规划许可证，不符合利津县城市总体规划，该建筑属违章建筑，该认定直接对原告所建房屋的性质进行了确认，属行政确认范畴。其三，该认定直接导致利津县城管局将原告所建房屋作为违章建筑予以处理。利津县城管局后续的处罚行为须以此为依据，不具有对其进行审查甚至撤销的权力，在程序上无法保障原告对认定书的救济权。利津县城管局随后作出的行政处罚决定超出了行政确认范围对当事人课以新的义务，属另一具体行政行为——行政处罚。因此，违法建设规划影响认定与行政处罚对当事人权利义务影响的范围不同。

　　三、排除对被告作出的违法建设规划影响认定的可诉性将造成权利救济缺失

　　若否定开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》的可诉性，则原告仅可就利津县城管局作出的行政处罚提起诉讼。但如此，利津县城管局必然将利津开发区管委会作出的《违法建设规划影响认定书》作为证明其处罚决定合法的主要证据。因司法审查的对象是利津县城管局作出的处罚决定，利津开发区管委会不是案件当事人，利津县城管局亦无需提交证明该认定合法的证据，在以利津县城管局为被告的行政处罚诉讼案件中，法院实际上无法对利津开发区管委会出具的认定意见进行合法性审查。而且由于该认定属于公法上的职权行为，法院通常只能认可其效力。如果利津开发区管委会作出的违法建设规划影响认定不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。据此，即便从合理角度出发，亦应当将利津开发区管委会作出的违法建设影响认定确定为独立可诉，只有这样才能确保当事人的司法救济渠道畅通，也才能将司法审查的监督功能落到实处。

　　总之，规划管理部门根据城市管理行政执法部门的需要对违法建筑所作的认定行为，是城管部门作出处罚的事实根据，虽表现形式是行政机关之间的内部答复，不是以外部相对人为直接对象，但该行为具有导致被答复对象为或不为某种行为的强制力，且对外部相对人的权利义务产生了实质影响，具有独立的可诉性。